نظارت بر انتخابات در قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران
بحث نظارت بر انتخابات از جمله مباحثي است كه در چند سال اخير در محافل سياسي و مطبوعاتي جامعه ما مطرح گرديده است . ما در اين نوشتار برآنيم كه معناي نظارت را بررسي كرده و به حقيقت موضوع واقف شويم.
1. مفهوم نظارت:
نظارت در لغت به معناي «اعمال مراقبت بر اجراي امري» است و ناظر نيز كسي است كه مراقب اجراي امري باشد.
2. انواع نظارت:
بحث نظارت در فقه، عمدتاً در باب وقف آمده است و درحقوق نيز جايگاه اصلي آن در حقوق خصوصي است و از آنجا به حقوق اساسي راه يافته است. فقها و حقوقدانان، نظارت را به دو قسم تقسيم كرده‌اند: الف) نظارت استطلاعي يا اطلاعي ب) نظارت استصوابي. در نظارت استطلاعي يا اطلاعي ناظر فقط حق يا وظيفه كسب اطلاع را دارد لذا در نظارت اطلاعي، ناظر، حق صدور حكم يا دستوري را ندارد و در صورت صدور حكم و يا دستور، كسي خود را ملزم به اطاعت از آن نمي‌داند و اعمال حقوقي بدون اذن و موافقت او نيز معتبر است و ضمانت اجرايي براي اعمال مستقيم نظر وجود ندارد.
نظارت استصوابي در مقابل نظارت اطلاعي است و مقصود از نظارت استصوابي اين است كه ناظر علاوه بر كسب اطلاع، مي‌تواند حكم و دستور صادر نمايد و حكم و دستورش مطاع و نافذ است و اعمال حقوقي نيز بدون اذن و موافقت او اعتبار ندارد.
گستره نظارت:
مقصود از گستره و محدوده نظارت آن است كه نظارت بر چه اموري تعلق مي‌گيرد. به طور كلي در حقوق اساسي، نظارت بر امور سياسي و فرهنگي به دو حيطه‌ي دولتي و غير دولتي قابل تفكيك است:
1. در حيطه دولتي: شامل نظارت بر اجراي قانون اساسي و اعمال قوه مجريه مي‌شود.
2. در حيطه غيردولتي: شامل نظارت بر جميع فعاليت‌هاي غيردولتي سياسي و فرهنگي كشور از جمله نظارت بر احزاب و مطبوعات است.
در اكثر كشورهاي دنيا به منظور اعمال نظارت بر عملكرد قوه مجريه و اجراي قانون اساسي و نظارت بر انتخابات، مراجعي قانوني وجود دارند. شوراي نگهبان در جمهوري اسلامي ايران، دادگاه قانون اساسي در تركيه، محكمت النقد، در مصر، شوراي قانون اساسي و ديوان عالي عدالت در فرانسه، دادگاه قانون اساسي در آلمان، مجلس نمايندگان و سنا در آمريكا، مجلس عوام در انگلستان و دادگاه قانون اساسي روسيه، اين نقش نظارتي را ايفا مي‌نمايند. از اين رو مشابه شوراي نگهبان قانون اساسي در ايران در كشورهاي ديگر هم نهادهايي تحت عنوان شورا يا دادگاه وجود دارند كه وظيفه‌ي آنها نظارت بر عملكرد قوه مجريه، قانون اساسي و بعضاً انتخابات است.
از آنجاييكه نظارت بر فعاليت‌هاي سياسي و فرهنگي در قانون اساسي غيردولتي، شامل فعاليت مطبوعات و احزاب (تشكل‌هاي سياسي) مي‌شود، در تمامي نظام‌هاي حقوقي براي اعمال نظارت بر قسمي از هر كدام از اين دو نوع فعاليت، دو وزارتخانه پيش‌بيني شده است. بر فعاليت مطبوعات، وزارت ارشاد يا وزارت مطبوعات در كشورهاي ديگر و بر فعاليت احزاب، وزارت كشور اين نظارت را اعمال مي‌كند.
شيوه‌هاي نظارت در قانون اساسي
روش‌هاي مختلف اعمال نظارت، در قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران پيش‌بيني شده است همچون، رأي اعتماد نمايندگان مجلس به وزاراي كابينه، اعمال اصل 90 قانون اساسي از سوي نمايندگان مجلس در رسيدگي به شكايات، تذكر، سؤال و استيضاح وزرا و اعمال حق تحقيق و تفحص از سوي نمايندگان مجلس از جمله موارد نظارت قوه مقننه بر اعمال قوه مجريه است. نظارت سازمان بازرسي كل كشور بر حسن جريان امور و اجراي صحيح قوانين از طريق دادگاه‌ها نيز از موارد نظارت قوه قضائيه بر قوه مجريه است و همچنين تصويب و بررسي اعتبارنامه‌هاي نمايندگان در مجلس، از موارد نظارت قوه مقننه بر خودش مي‌باشد.
دلايل حقوقي نظارت استصوابي
از جمله اشكالاتي كه به نظارت استصوابي شوراي نگهبان بر انتخابات وارد مي‌شود اين است كه اعمال اين نظارت، برخلاف قانون اساسي است زيرا در قانون اساسي آمده است: «شوراي نگهبان نظارت بر انتخابات خبرگان رهبري، رياست جمهوري، مجلس شوراي اسلامي و مراجعه به آراء عمومي و همه‌پرسي را بر عهده دارد.» همان‌گونه كه ملاحظه مي‌شود در اين‌جا صحبتي از چگونگي نظارت به ميان نيامده است پس چگونه است كه نظارت شوراي نگهبان استصوابي است و تحليل و ارزيابي مي‌شود؟
در پاسخ به سؤال مذكور بايد گفت:
1ـ مطابق قانون اساسي «تفسير قانون اساسي به عهده شوراي نگهبان است.» يعني در مباحثي كه در قانون اساسي ابهام با ايهام يا سؤال مي‌باشد مرجع تفسير آن شوراي نگهبان مي‌باشد و شوراي نگهبان نيز مطابق اصل 98 قانون اساسي، اصل 99 را تفسير كرده و اظهار مي‌دارد كه اين نظارت استصوابي است. در سال 1370 پس از استفسار، رئيس هيئت مركزي نظارت بر انتخابات شوراي نگهبان در خصوص اين اصل بيان نمود كه: «نظارت مذكور در اصل 99 قانون اساسي استصوابي است و شامل تمام مراحل اجرايي انتخابات از جمله تأييد و رد صلاحيت كانديدها مي‌شود.
2ـ حقوقدانان قائلند هرگاه در يك متن و عبارت حقوقي لفظ عامي بدون قيد و شرط بيايد، مشروط و مقيد نبودن آن عبارت، مطلق و عام بودن آن را مي‌رساند بنابراين چون‌كه «نظارت» در اين اصل بدون قيد آمده است نشانگر آن است كه نظارت استصوابي است و هم نظارت اطلاعي و استطلاعي و هم نظارت استصوابي را دربر مي‌گيرد.
3ـ دراصل 99 قانون اساسي به كلمه «بر عهده دارد» برخورد مي‌كنيم كه بيانگر حق مسؤوليت است. يعني مسؤوليت اين نظارت كاملاً بر عهده شوراي نگهبان است و مسؤوليت در جايي معنا مي‌دهد كه با ضمانت اجرا همراه و توأم باشد و از آنجاييكه نظارت اطلاعي يا استطلاعي ضمانت اجرا ندارد نظارت مذكور در اصل 99 قانون اساسي ضرورتاً استصوابي است.
4ـ در قانون اساسي، تنها مرجعي كه براي نظارت در انتخابات شناخته شده شوراي نگهبان است و اين خود دليل عام و در همه ابعاد بودن نظارت شوراي نگهبان را مي‌رساند.
5ـ دليل ديگر وحدت سياق است. بدين معنا كه در همه جاي قانون اساسي هر وقت بحث از برگزاري انتخابات از طرف وزارت كشور را مي‌بينيم به نظارت شوراي نگهبان نيز برخورد مي‌كنيم. و اين وحدت سياق دليلي است بر اين‌كه نظارت مطلق و عام است و شامل تمامي مراحل انتخابات مي‌شود.
6ـ د رصورتي‌كه موضوع اصل 99 قانون اساسي، از نوع اطلاعي و استطلاعي بود اين پرسش مطرح مي‌شد كه فايده چنين نظارتي چيست؟ آيا با اين نظارت مي‌توان روح قانون اساسي و اهداف قانون‌گذار از نظارت را در اين اصل تأمين كرد؟
و اگر اين نظارت در حد يك كسب اطلاع و اخذ گزارش بود، آيا آن‌قدر اهميت داشت كه در قانون اساسي كه بالاترين مرجع و ميثاق عمومي كشور است، در قالب يك اصل گنجانيده شود و آورده بشود؟ آيا كافي نبود كه تكليف آن به قانون عادي واگذار شود؟ از اين‌رو نظارت بر انتخابات كه در قانون اساسي آمده است حكايت از تأثير گذار بودن آن در سرنوشت كشور يعني استصوابي بودن آن دارد.
7ـ در قانون اساسي و ساير قوانين، هيچ مرجعي به جز شوراي نگهبان براي نظارت در انتخابات مشخص نشده است و از آنجاييكه اجراي انتخابات بدون نظارت مؤثر كه حق ابطال و تنفيذ را نيز دربرگيرد امكان‌پذير نيست، بنابراين مرجع نظارت، بايد نهادي بي‌طرف باشد. نمي‌شود كه يك نهاد مانند وزارت كشور هم مجري و هم ناظر باشد چرا كه وزارت كشور اصولاً متناسب با ديدگاه‌هاي حزب و قدرت معين مي‌شود و دائماً در حال تغيير و تحول است از اين رو بايد نهادي بي‌طرف بر آن نظارت داشته باشد و آن‌هم مطابق قانون اساسي، شوراي نگهبان است. بنابراين اگر نظارت شوراي نگهبان استطلاعي بود بايد در قانون اساسي و قوانين ديگر، مرجع اطلاع مشخص مي‌گرديد.
شبهات غيرحقوقي بر نظارت استصوابي
به نظارت استصوابي شوراي نگهبان اشكالات ديگر ي گرفته شده كه چندان بعد حقوقي نداشته و بيشتر به اشكالات سياسي شبيه است از جمله:
ـ اين‌گونه نظارت، دخالت در رأي مردم است.
ـ نقض حاكميت ملت است.
ـ اهانت به مردم است (زيرا مگر مردم صغيرند كه نتوانند مصالح خود را تشخيص دهند تا شوراي نگهبان براي آنان تعيين تكليف كند؟!)
ـ اين‌گونه نظارت مختص انتخابات در ايران است و در كشورهاي ديگر اعمال نمي‌شود.
ـ اين نظارت د رزمان حضرت امام(ره) نبوده و بعد از ايشان رايج شده است.
پاسخ به اشكالات:
اولاً: اين نظارت به هيچ وجه مختص انتخابات ايران نيست بلكه در همه جاي دنيا نيز اين نوع نظارت اعمال مي‌شود مثلاً آمريكا، فرانسه، آلمان، تركيه، روسيه.
ثانياً: اين‌گونه نظارت نه تنها دخالت در رأي مردم نيست بلكه نوعي تأكيد بر رأي مردم نيز مي‌باشد چون همان مردم كه در انتخابات شركت كرده‌اند قبلاً به قانون اساسي آن كشور و قانون انتخابات رأي داده‌اند و در قانون اساسي و قانون انتخابات شرايط انتخاب‌شوندگان را تعيين كرده‌اند در حقيقت مردم با دو رأي خويش ـ‌‌به قانون اساسي و قانون انتخابات‌ـ پذيرفته‌اند كه: 1ـ كساني بايد انتخاب شوند كه واجد شرايط خاصي باشند و مرجع تشخيص صلاحيت آنها را نيز تعيين كرده‌اند لذا آن مرجع وكيل مردم است تا اين صلاحيت‌ها را اعمال كند نه قيم آنها و اين نكته كه گفته مي‌شود كه در قانون اساسي آمده است كه اصل بر برائت است، پس چرا شوراي نگهبان همه را تأييد نمي‌كند؟ د رپاسخ بايد اظهار داشت كه «اصل برائت» در امور كيفي جاري است يعني اصل بر اين است كه مثلاً هيچ‌كس سارق، كلاهبردار، جاسوس و غيره نيست مگر اين‌كه با دليل و اماره و قرائن بر ايمان ثابت شود كه مثلاً فلاني سارق و يا كلاهبردار است و در امور غير كيفي و جزايي بايد صلاحيت و توانايي فرد احراز شود. مثلاً ما نمي‌توانيم هر كسي را مدير يك كارخانه نساجي، معدن و شركت نفت قرار بدهيم مگر اين‌كه براي ما ثابت شود كه آن فرد توانايي علمي و مديريتي تدبير امور كارخانه يا معدن نفت را داشته باشد. آيا ما مي‌توانيم با تمسك به اصالت البرائت بگوئيم هر فردي مي‌تواند دروازه‌بان بازي‌هاي تيم ملي و بازي‌هاي جام جهاني باشد؟ يا اين‌كه لازم است كه ما توانايي، صلاحيت و كفايت آن فرد را احراز نمائيم.
جالب توجه است كه كساني كه با نظارت استصوابي شوراي نگهبان مخالفند، در انتخابات شوراهاي شهر و روستا بيش از 30 هزار نفر را رد صلاحيت كردند و در عمل براي خودشان، نظارت استصوابي قائل شدند.
و در جواب سؤال آخر بايد گفت كه: در زمان حيات امام خميني(ره) نيز چنين نظارتي نيز اعمال مي‌شده و اين نظارت اختصاصي به زمان حال ندارد. اولين مورد اعمال آن در انتخابات رياست جمهوري سال 1358 بود كه آقاي موسوي‌خوئيني‌ها از طرف امام مسؤوليت اعمال نظارت استصوابي در تأييد و رد صلاحيت نامزدهاي رياست جمهوري را بر عهده گرفتند كه از اين طريق نيز بسيار رد صلاحيت شدند. مورد ديگر در سال 1360 درجريان انتخاب رياست جمهوري بود كه بسياري از كمونيست‌ها و كساني كه به اسلام اعتقاد نداشتند با اعمال نظارت استصوابي رد صلاحيت شدند و اين اقدام بر اساس قانون نظارت شوراي نگهبان بر انتخابات مصوب همان سال بود كه اظهار مي‌داشت: «نظر شوراي نگهبان در مورد ابطال يا توقف انتخابات قطعي و لازم‌الاجراست و ادامه انتخابات در حوزه‌هايي كه از طرف شوراي نگهبان متوقف گرديده بدون اعلام‌نظر ثانوي شوراي نگهبان وجه قانوني ندارد و جز شوراي نگهبان هيچ مقام و مرجع ديگري حق ابطال يا متوقف كردن انتخابات را ندارد.» در سال 1362 نيز عده‌اي از نامزدهاي نمايندگي رد صلاحيت شدند و در همان سال عام بودن نظارت شوراي نگهبان در قانون انتخابات كاملاً تصريح شد بدين صورت كه«نظارت بر انتخابات مجلس بر عهده‌ي شوراي نگهبان مي‌باشد، اين نظارت استصوابي، عام و در تمام مراحل و در كليه امور مربوط به انتخابات جاري است.» بنابراين در زمان حيات امام(ره) نيز مسأله نظارت استصوابي شوراي نگهبان كاملاً واضح و روشن است.