ایرن‏آن

دولت نهم مهم ترين برنامه اقتصادي خود را درقالب طرحي به نام طرح تحول اقتصادي بيان كرد كه هرگز مجال اجرا و حتي بررسي دقيق آن فراهم نشد.

پس از انتخاب آقاي دكتر احمدي نژاد به عنوان رئيس دولت دهم، به نظر مي رسد كه فرصت مناسبي براي بررسي طرح تحول اقتصادي فراهم آمده است؛ چراكه رئيس جمهور نيز مهم ترين برنامه اقتصادي دولت‌را‌براي‌چهار سال آينده، اجراي اين طرح عنوان كرده است.

باتوجه به بيانات مقام معظم رهبري درخصوص طرح تحول اقتصادي مبني براين كه «اجراي خوب طرح تحول اقتصادي دولت نهم، قدم بزرگي در پيشرفت كشور است و بايد با بررسي چشم اندازها و پيامدها و تدبير كردن راه هاي جلوگيري يا كنترل تبعات منفي، اين جراحي بزرگ را به سلامت انجام داد و از هرگونه شتابزدگي مطلقا پرهيز كرد» و همچنين تاكيدات رئيس جمهور درخصوص طرح تحول اقتصادي كه از آن به عنوان طرحي جامع، كامل، موثر و هدفمند در راستاي اصلاح ساختارهاي اقتصادي كشور به منظور ايجاد ظرفيت براي افزايش سطح دانش و فرهنگ اقتصادي مردم (يا به عبارتي يك جراحي بزرگ در اقتصاد ايران) ياد كرده است، لزوم مطالعات دقيق و موشكافانه درخصوص ويژگي هاي اقتصاد ايران، اهداف، مسائل و مشكلات موجود در سر راه اجراي طرح، مدت زمان مناسب براي اجراي طرح، محورها و ... احساس مي شود.

دراين مقاله بر آن شديم تا ضمن معرفي محورها و اهداف اين طرح، به طور خاص به مبحث نظام توزيع يارانه كه يكي از محورهاي هفت گانه طرح مي باشد، بپردازيم.


محورهاي طرح تحول اقتصادي
دراين طرح 7 ريشه اصلي براي مشكلات ساختاري كشور شناسايي شده است؛ براين مبنا اين طرح داراي 7 محور اصلي است كه عبارت است از: اصلاح نظام يارانه، اصلاح نظام مالياتي، اصلاح نظام توزيع كالا و خدمات، اصلاح نظام بهره وري، اصلاح نظام گمركي، اصلاح نظام بانكي و ارزش گذاري پول ملي. طرح تحول اقتصادي به دنبال اصلاحات هفت گانه مذكور است تا از اين طريق اقتصاد ايران مرحله گذار به صنعتي شدن را هرچه سريع تر طي كند.


ضرورت اجراي طرح تحول اقتصادي
نخستين سوالي كه به ذهن مي رسد، اين است كه اصلا چرا بايد چنين طرحي در اقتصاد ايران اجرا شود يا به عبارتي چرا اقتصاد ايران بيمار است و به قول آقاي رئيس جمهور و بسياري از اقتصاددانان نياز به جراحي دارد. دلايل زير را مي توان بر ضرورت تدوين چنين طرحي برشمرد:

1 -متوازن نبودن رشد اقتصادي با ظرفيت هاي موجود اقتصاد ايران و همچنين نوسانات زياد نرخ رشد در كشور طوري كه از ابتداي پيروزي انقلاب تاكنون كشور نرخ هاي رشد متنوعي را در بازه زير صفر (به عنوان مثال نرخ رشد اقتصادي در بازه زماني 1356 تا 1360منفي بوده است) تا نرخ رشد مثبت دو رقمي (در سال هاي 1361 و 1370 نرخ رشد اقتصادي 11 درصد بوده است) تجربه كرده است.

2 -تداوم مشكل بيكاري، نرخ بيكاري در دهه اخير همواره دو رقمي بوده است.

3 -تورم به يك مشكل ساختاري تبديل شده است، از تكانه نفتي سال 1353 به بعد نرخ تورم همواره 2 رقمي بوده و از سال 84 (آغاز به كار دولت نهم) به بعد نيز اين روند ادامه داشته است.

4 -سهم پايين بهره وري در رشد اقتصادي، شاخص هاي بهره وري سرمايه و نيروي كار به ترتيب از عدد 100 در سال 1344 به عدد 30 و عدد 88 در سال 1385 رسيده است. اين درحالي است كه سرمنشاء اكثر مشكلات اقتصادي نظير مهار نيافتن تورم، وجود شكاف عظيم طبقاتي و رشد اندك و نامتوازن اقتصادي ناشي از نرخ بهره وري پايين در عوامل توليد است.

5 -بهره نبردن دهك هاي پايين درآمدي جامعه از يارانه هاي پرداختي دولت، مشكل عمده نظام پرداخت يارانه ما اين است كه يارانه ها به طور هدفمند پرداخت نمي شود بنابراين باتوجه به اين كه پرداخت يارانه، اغلب از طريق سوبسيدهاي قيمتي است، درنتيجه ارتباط مستقيمي بين مصرف كالاهايي كه به آن ها يارانه تعلق گرفته است و ميزان استفاده از يارانه وجود دارد. بالا بودن ميزان ضريب جيني در ايران دال بر ناكارايي نظام يارانه هاست.

6-نظام مالياتي كشور در مسير پيشرفت و توسعه با تنگناها و دشواري هايي روبه روست، به طوري كه ماليات ها جاي خود را به درآمدهاي نفتي براي برآورده ساختن نيازهاي كشور داده است.


شروط اصلي اجراي كامل طرح
با نگاهي گذرا به برنامه هاي تدوين شده در اقتصاد ايران اعم از برنامه هاي توسعه اقتصادي قبل و بعد از انقلاب، برنامه هاي بودجه سالانه، سند چشم انداز 20 ساله و ... يادآوري اين سه نكته ضروري به نظر مي سد:

نخست؛ زمان بندي مشخص: (يعني طرح به شكل پروژه تعريف دقيق شود.) بديهي است كه برنامه ريزي علاوه بر اهداف كمي و كيفي بايد چارچوب زماني مشخصي نيز داشته باشد.

ديدگاه هاي مختلفي درباره مدت زمان اجراي اين طرح وجود دارد (2 سال، 4 سال، 6سال و ...) ولي به نظر نگارنده براي اجراي چنين طرحي كه اركان اقتصاد ايران را مورد هدف قرار مي دهد و نياز به تغييرات ساختاري عظيمي دارد، حداقل به يك دوره 5 ساله نياز است؛ چرا كه ايجاد تغيير و تحول بي گمان بايد به صورت تدريجي ايجاد شود و توام با آن ملزومات لازم براي اجراي هرچه بهتر طرح فراهم آيد.

شتاب زدگي درباره اجراي چنين طرحي تبعات‌عمده اي از قبيل افزايش نرخ تورم و بيكاري خواهدداشت.

پيشنهاد مي شود حال كه در آستانه طراحي برنامه پنجم توسعه اقتصادي هستيم، اولويت هاي طرح تحول اقتصادي در اين برنامه لحاظ و اجرا شود.

دوم؛ قبول تهديدها و منافع طرح: بديهي است كه هر طرح اقتصادي منافع عده اي را تهديد مي كند و منافع عده ديگري را تامين مي سازد چرا كه اجراي چنين طرحي به منزله وارد كردن شوك به پيكره بيمار اقتصاد ايران است. بي گمان با اجراي چنين طرحي همگان در بلندمدت منتفع خواهند شد ولي در كوتاه مدت عده اي متضرر مي شوند. از اين رو دولت بايد در برابر سيل مخالفان به ويژه در سال هاي نخستين اجراي طرح سعه صدر نشان دهد. از طرفي دستگاه هاي ديگر نيز بايد تعامل سازنده اي با دولت داشته باشند و با مخالفت هاي خود بر دولت فشار نياورند تا اين طرح سرنوشت طرح تعديل اقتصادي دولت آقاي رفسنجاني را پيدا نكند كه به دليل مخالفت ها و ايجاد تورم 49 درصدي در سال 1374، كنار گذارده شد.

سوم؛ وفاق ملي براي اجراي طرح: بديهي است كه دولت براي اجراي اين طرح به تنهايي ناموفق خواهد بود. از اين رو اجراي صحيح و مناسب اين طرح نيازمند ايجاد اين باور در بين مردم و همچنين دستگاه هاي اجرايي و قواي مختلف است كه اجراي چنين طرحي براي اقتصاد ايران ضروري است و اين طرح به منزله پلي براي گذار‌به صنعتي شدن و ايجاد زيرساخت هاي آن مي باشد درغير اين صورت پاي بند نبودن به اهداف و تعهدات طراحي شده در طرح راه به جايي نخواهد برد ضمن آن كه دولت هاي آينده نيز بايد نسبت به اين طرح پاي بند باشند و برنامه هاي تكميلي به منظور اجراي هرچه بهتر طرح ارائه و اجرا كنند.

چهارم؛ سازگاري طرح: با نگاهي اجمالي به محورهاي اصلي طرح اين سوال به ذهن مي رسد كه آيا مجموعه اين طرح ها از نظر موضوع و ابعاد با يكديگر ارتباط، تجانس و به هم پيوستگي دارد يا خير؟ همه اقتصاددانان درباره اهداف علم اقتصاد با يكديگر اتفاق نظر دارند كه اين اهداف عبارت است از: تعادل تراز داخلي (رشد اقتصادي بالا، نرخ تورم پايين و نرخ بيكاري اندك) و يا اهداف ثانويه همچون تعادل در تراز خارجي (نداشتن كسري يا مازاد شديد در تراز پرداخت ها) ثبات اقتصادي و بهبود تامين اجتماعي كه گاهي بهبود توزيع درآمد نيز به اين موارد اضافه مي شود.

براي دستيابي به اين اهداف متغيرها و ابزارهاي سياستي نيز وجود دارد كه عبارت است از: متغيرهاي مهم سياستي شامل نرخ ارز، نرخ بهره، نرخ ماليات و ابزارهاي سياستي مانند سياست هاي پولي و مالي.

با نگاهي به سرفصل هاي طرح تحول اقتصادي مشاهده مي شود كه عناوين طرح با ادبيات رايج اقتصادي سنخيتي ندارد. براساس نظريه تين برگن براي دستيابي به هر هدفي در اقتصاد بايد از يك ابزار سياستي استفاده كرد، سوالي كه در اينجا مطرح است اين كه آيا در اقتصاد ايران به تعداد كافي ابزار براي دستيابي به اهداف مذكور وجود دارد و اگر نه چگونه ابزارهاي موجود را به كار گيريم كه اهداف موردنظر را به صورت توامان پيش برد؟

موضوع ديگر اين كه محورهاي هفت گانه ذكر شده ارتباط بسيار نزديكي با يكديگر دارد و به نوعي آميخته به هم است.

به عنوان مثال بين اصلاح نظام پرداخت يارانه با نظام توزيع كالا و نظام بهره وري و بانكي رابطه تنگاتنگي وجود دارد. درنتيجه در طراحي طرح تحول اقتصادي علاوه بر بررسي دقيق و جزئي نگر بايد ديدي جامع نيز وجود داشته باشد.

اشكال ساختاري ديگر اين طرح جامعيت نداشتن و ناسازگاري با برنامه ها و اسناد بالادستي ازقبيل سياست هاي اصل 44 قانون اساسي و سند چشم انداز 20 ساله است.

به عنوان مثال همگان مي دانند كه علت اصلي مشكلات اقتصادي كشور را بايد در دولتي بودن اقتصاد جست و جو كرد. سياست هاي اصل 44 برهمين مبنا ابلاغ شده و قراراست مبناي تحولات اقتصادي كشور باشد درحالي كه در سرفصل هاي طرح تحول اقتصادي خصوصي سازي، آزادسازي ورفع انحصارات مغفول مانده است.

اين درحالي است كه تجربه بسياري از كشورها ازجمله تركيه در زمينه انجام طرح هاي تحول اقتصادي با خصوصي سازي همراه بوده است، به عبارت ديگر اساسي ترين ركن انجام طرح تحول اقتصادي در اقتصاد دولتي ايران بايد توسعه بخش خصوصي باشد.

همچنين اين طرح باتوجه به وجود اسناد و برنامه هاي اقتصادي مختلف كه از پيش تعيين شده است، بايد از لحاظ الزامات اجرايي، قانوني، اهداف و... با اين اسناد سازگاري و هم خواني داشته باشد. درنظر نگرفتن اسناد بالادستي و از پيش تعيين شده از قبيل سند چشم انداز بيست ساله باعث سردرگمي در اجراي برنامه هاي كشور و بعضا تناقض در برنامه ها مي شود كه نتيجه اي جز اتلاف منابع كشور درپي نخواهد داشت.باتوجه به اين كه مهم ترين محور طرح تحول اقتصادي كه در روزهاي اخير نيز در محافل اقتصادي كشور مطرح شده، اصلاح نظام پرداخت يارانه، به ويژه يارانه در حوزه انرژي است، دراين بخش به بررسي تجربه ديگر كشورها در اين زمينه پرداخته مي شود چرا كه بررسي تجربه كشورهاي مختلف و توفيقات و ضعف هاي آنان دراين زمينه مي تواند براي سياست گذاران راهنماي خوبي باشد.

در دهه 1950 با مطرح شدن تفكر توسعه و ضرورت توجه به شاخص هاي رفاه اجتماعي و كاهش فقر، دخالت دولت ها در فعاليت هاي اقتصادي پررنگ تر شد. دراين دوران دولت ها نقش محوري را درطرح هاي توسعه و پيشرفت اقتصادي ايفا مي كردند و به سرمايه فيزيكي به عنوان محور توسعه توجه مي شد ولي از دهه 1970 با شكل گيري تفكر محوريت انسان در توسعه، به جاي سرمايه فيزيكي، دولت ها توجه خود را به توسعه نيروي انساني معطوف داشتند.در اين راستا نيز سياست هاي مختلفي دنبال شد كه يكي از آن ها سياست هاي حمايتي اجتماعي از طريق پرداخت يارانه بود. با بررسي اجمالي طرح هاي پرداخت يارانه در دهه هاي 1970و 1980ميلادي مشاهده مي شود كه يارانه ها به صورت عمومي پرداخت شده است و گروه خاصي را هدف قرار نمي دهد. اما در دهه 1980 به دنبال بحران بدهي ها و ركود جهاني، كشورها ناچار به اصلاحات در برنامه پرداخت يارانه ها شدند. در ادامه به تعدادي از اين طرح ها اشاره مي شود.


لهستان
هدفمندسازي يارانه انرژي در لهستان بخشي از برنامه اصلاحات اقتصادي پس از فروپاشي نظام سوسياليستي را تشكيل مي داد كه موفق ترين برنامه در گروه كشورهاي بلوك شرق بود.

اجراي طرح تحول اقتصادي در كوتاه مدت به كاهش شديد توليد، افزايش نرخ بيكاري و درعين حال كاهش نرخ تورم منجر شد.

(درسال هاي اوليه اجراي طرح دراين كشور نرخ بيكاري7.15 درصد افزايش و نرخ رشد توليدات صنعتي 24 درصد كاهش يافت) ولي در بلندمدت بخش خصوصي توانمند شد و موجبات گسترش توليد و اشتغال را فراهم آورد.


بلغارستان
براي حمايت از فقرا براثر تعديل قيمت ها، دولت اين كشور فرآيند اصلاح را با دو مكانيسم همراه كرد: اول، افزايش يارانه انرژي در زمستان و دوم، ايجاد سيستم دوگانه قيمت گذاري كه به موجب آن تعرفه يارانه اي براي يك سطح معيني از مصرف تا سال 2005 ادامه يابد و تعرفه بيشتر براي سطوح بالاتر مصرف به كار رود.


اندونزي
هدف اصلي اين كشور در درازمدت اين است كه به يك صادركننده پايدار نفت تبديل شود. دولت اين كشور يك سيستم سهميه بندي پيشنهاد كرده است كه به موجب آن كوپن هاي بنزين و نفت سفيد بايد به افراد واجد شرايط و مالكان خودروها تخصيص داده شود. داشتن كوپن اين حق را به افراد مي دهد كه نفت سفيد و بنزين را به قيمت يارانه اي خريداري كنند.


چين
هنوز قيمت اغلب سوخت ها در چين ازطريق دستورالعمل ها و بخشنامه ها اعلام مي شود. بنابراين چشم انداز آزادسازي بخش انرژي با اين فرض درنظر گرفته مي شود كه دولت به تدريج پرداخت يارانه ها را دراين بخش و طي 10 سال (2010-2000) حذف خواهد كرد. اما چين براي ورود به سازمان تجارت جهاني (WTO) در سال هاي اخير كنترل قيمت 128 نوع كالا (به جز كالاهاي عمومي مانند انرژي برق، مخابرات و ...) را حذف كرد.


تركيه
تركيه در سال 2001 در يك بسته سياسي كلان شامل: معرفي نظام نرخ ارز شناور، كاهش كسري بودجه دولت و استقلال بانك مركزي، برنامه اصلاح بازارهاي مالي، مخابرات و انرژي را با پشتيباني همه جانبه صندوق بين المللي پول و بانك جهاني به روش خصوصي سازي نهادهاي عمده دولتي اعلام كرد. برنامه خصوصي سازي بازار انرژي با آزادسازي در بخش برق آغاز شد؛ دراين رابطه قانون بازار برق در سال 2001 به تصويب مجلس رسيد.قانون بازار برق تركيه از سال 2001 به اجرا درآمد، بر آن اساس بازار آزاد براي توليد و توزيع برق ايجاد شد. طبق قانون مذكور، شركت دولتي كه هر سه بخش توليد، توزيع و انتقال برق را برعهده داشت، به تفكيك حوزه هاي توليد و بازرگاني در اختيار بخش خصوصي قرار داده شد.در سال 2004 پارلمان تركيه طرحي را به تصويب رساند كه طي آن هزينه هاي توليد نفت داخل آن كشور اصلاح شد، قيمت براي مصرف كننده آزاد و شركت هاي پالايش نفت دولتي، به بخش خصوصي واگذار شد.با بررسي تجربه كشورهاي مذكور مي توان نكات ذيل را متذكر شد:

1 -اجراي اصلاحات در كوتاه مدت تبعاتي دربر دارد ولي در بلندمدت بي گمان به صلاح كشور است.

(به مورد لهستان توجه شود).

2 -كشورهاي توسعه يافته نظام پرداخت يارانه و يا تامين اجتماعي مناسبي داشته اند و در آن ها يارانه هاي انرژي وجود نداشته است.

كشورهاي مذكور همگي كشورهاي درحال توسعه بوده و يارانه را به منظور گسترش رفاه و ايجاد توان رقابت براي توليدكنندگان پرداخت مي كرده اند. به نظر مي رسد كه اصلاح نظام پرداخت يارانه گامي اساسي درجهت نيل به توسعه يافتگي باشد.

3 -هريك از اين كشورها متناسب با شرايط ويژه اقتصادي، سياسي، اجتماعي و ... خود از شيوه خاص و يا تركيبي از شيوه هاي مختلف بهره جسته اند.

4 -دولت ها عموما برنامه يارانه هاي قيمتي را بر پرداخت نقدي ترجيح داده اند.

5 -فرآيند اصلاح نظام يارانه فرآيندي تدريجي و زمان بر است. (بين 5 تا 10 سال)

6 -اصلاح نظام يارانه در قالب يك بسته سياستي بوده است.

نويسنده: جلال دهنوي

منبع: www.banki.ir